牧民，即君王代天牧民。牧是管理的意思。出自于《管子·国颂》：
“凡有地牧民者，务在四时，守在仓廪。国多财，则远者来，地辟举，则民留处；仓廪实，则知礼节；衣食足，则知荣辱；上服度，则六亲固。四维张，则君令行……”
“天子牧民”，被后世现代人曲解为：君王将百姓当作牛羊一样放牧，挤奶食肉，无限压榨。
其实“牧”，是管理的意思。
《道德经》中有这样一句话“是以圣人执一，以为天下牧”。就是说圣主像牧民一样养育、驯化天下民众。“代天牧民”这个事儿，是受统治者和士大夫们的绝对认可的。而牧民的最高境界是什么呢？就是君王怀着一颗仁慈的心，让人民繁育的多多的，好让封建主拥有丰富的人口红利。
换而言之，牛羊一样“牧”民，也要让牛羊感受水草丰美，有幸福感和获得感，拥戴“牧”者，成为安分守己的顺民。
作为显学的儒家，董仲舒这套理论，正是“天子牧民”最完备的解释，也最合王娡的心意。
“彻儿，命四位辅政大臣到温室殿议事。”
辅政大臣：魏其侯窦婴，建陵侯卫绾，武安侯田蚡，静晴侯郅都。
郅都刚从北地匈奴返京几日。一脸边塞风霜，正襟危坐，浑身的杀气和冷冽不减。
卫绾沉稳不语，平和温厚，一贯的持重，让他稳如老狗。
窦婴也稳稳端坐，捧茶低头啜饮时，一双眼睛观察着周围的人。
只有田蚡，眉活眼跳，打量着君臣几人。大约他觉得，别人都是皇权威压下的臣子。而他，皇太后的弟弟，皇帝的舅舅。诸臣中，没有人比他，地位更尊崇了吧！
“诸位爱卿，大汉自开国以来，一直尊崇黄老，清静无为。暴秦因苛政而亡，我大汉代之。现行规制，汉承袭于秦，未免难以令天下顺服。新皇登基，求贤若渴，得天下贤良上书。今请诸位爱卿，共议新政，同治天下。”王娡说着，眼光扫过诸人。
“汉家诸事草创，加四夷侵陵中国。朕不变更制度，后世无法。”刘彻目光坚定，稚气未脱的脸上，霸气凛然，“朕与董仲舒三问三策。董爱卿以《春秋·公羊传》所作《春秋繁露》献与朕。”
“董仲舒言：今汉继秦之后，如朽木粪墙矣，虽欲善治之，亡（无）可奈何。法出而奸生，令下而诈起，如以汤止沸，抱薪救火，愈甚无益也。诸位以为如何？”
“汉承秦制，以颛顼历法，十月为岁首。君权天授，
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